Concernant une copie de l’ensemble des documents relatifs à la mise en oeuvre du plan de restructuration par les autorités belges a la Commission européenne

Date: 11/07/2019

Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2019/AVIS-2019-70.pdf
Copie locale: avis-2019-70.pdf

Transposition

Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs

Section publicité de l’administration

11 juillet 2019

AVIS n° 2019-70

CONCERNANT UNE COPIE DE L’ENSEMBLE
DES DOCUMENTS RELATIFS A LA MISE EN
ŒUVRE DU PLAN DE RESTRUCTURATION PAR
LES AUTORITES BELGES A LA COMMISSION
EUROPEENNE
(CADA/2019/64)
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1. Un aperçu

1.1. Par un courrier du 27 décembre 2018, Maître Renaud Simar demande
au SPF Mobilité et Transports de lui communiquer par courrier
électronique ou support informatique « l’ensemble des documents relatifs
à la mise en œuvre du plan de restructuration fournis par les autorités
belges à la Commission européenne dans le cadre du suivi de la décision
du 26 mai 2010 dans l’affaire N 726/2009- Belgique -Projet d’aide à la
restructuration des activités fret de la SNCB.

1.2. Par lettre du 5 février 2019 le SPF Mobilité et Transports répond
« qu’en complément aux rapports annuels de suivi mentionnés dans votre
deuxième question, le SPF Mobilité et Transports a des difficultés à
identifier les documents que vous visez par cette troisième question. Nous
considérons cette question comme formulée de façon manifestement trop
vague et manifestement abusive (voir l’article 6, § 3, 3° et 4°, de la loi du
11 avril 1994 ‘relative à la publicité de l’administration’). En plus, même si
le SPF Mobilité et Transports était capable d’identifier les documents que
vous visez, je constate :

- qu’il s’agit des documents administratifs dont la divulgation peut être
source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet (voir
l’article 6, § 3, 1°, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de
l’administration’), tenant compte du fait que les seuls documents formels
étaient les rapports annuels de suivi et que tout autre document n’était
qu’un document préparatoire, inachevé ou incomplet – souvent avec un
caractère conditionnel – avec pour seul but la rédaction des rapports
annuels de suivi. Sans les rapports annuels de suivi, ces documents ne
pourraient qu’engendrer de fausses idées ; et
- que la publication de certains de ces documents porte atteinte au secret
des délibérations du Gouvernement fédéral et des autorités responsables
relevant du pouvoir exécutif fédéral ou auxquelles une autorité fédérale
est associée (voir l’article 6, § 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’).

1.3. Par lettre du 20 juin 2019 le demandeur introduit auprès du SPF
Mobilité et Transports une demande de reconsidération. Par une lettre du
même jour, il demande à la Commission d’accès aux et de réutilisation des
documents administratifs, section publicité de l’administration, ci-après la
Commission, un avis.
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2. La recevabilité de la demande d’avis

La Commission estime que la demande d’avis est recevable. L’article 8, § 2,
de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de l’administration’ (ci-
après : la loi du 11 avril 1994) requiert que la demande de reconsidération
auprès du SPF Mobilité et Transports et la demande d’avis auprès de la
Commission soient introduites simultanément. Les deux demandes sont
introduites le même jour.

3. Le bien-fondé de la demande d’avis

L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 consacrent le
principe du droit d’accès à tous les documents administratifs. L’accès aux
documents administratifs ne peut être refusé que lorsque l’intérêt requis
pour l’accès à des documents à caractère personnel fait défaut et lorsqu’un
ou plusieurs motifs d’exception figurant à l’article 6 de la loi du 11 avril
1994 peuvent ou doivent être invoqués et qu’ils peuvent être motivés de
manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception imposés par la
loi peuvent être invoqués et doivent par ailleurs être interprétés de
manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997,
considérants B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15
septembre 2004, considérant B.3.2).

La Commission constate que de manière générale, le SPF Mobilité et
Transports invoque l’article 6, § 3, 3° et 4° de la loi du 11 avril 1994 pour
refuser la divulgation. L’article 6, § 3, 3° et 4° dispose ce qui suit: “L'autorité
administrative fédérale peut rejeter une demande de consultation,
d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document
administratif dans la mesure où la demande :
(…) 3° est manifestement abusive ;
4° est formulée de façon manifestement trop vague. »

Comme la Commission l’a affirmé par le passé, les deux motifs d’exception
ne peuvent pas être invoqués simultanément. Si la formulation d’une
demande est trop vague, cela implique en effet qu’une autorité
administrative fédérale ne sait absolument pas à quels documents
administratifs le demandeur souhaite avoir accès. Seul un fonctionnaire
connaissant suffisamment la matière peut être considéré comme la norme
de vérification afin d’évaluer si c’est en effet le cas. Il ne peut être décidé
de considérer une demande comme manifestement abusive que si l’on sait
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clairement sur quels documents administratifs porte celle-ci. . La demande
ne peut être considérée comme manifestement abusive que si cet abus est
motivé concrètement sur la base de plusieurs critères. A cette fin, la
Commission se réfère à l’avis 2019-33 qui peut être consulté sur son site
Internet (www.documentsadministratifs.be). La Commission peut en
déduire que le SPF Mobilité et Transports semble très bien savoir quels
documents sont concernés par la demande et que la demande n’est par
conséquent pas trop vague. Le SPF Mobilité et Transports se réfère en effet
à des documents préparatoires qui sont ou ont été rédigés dans le cadre de
rapports de suivi. Dans ce sens, la Commission estime peu probable que
l’article 6, §3, 4° puisse servir de fondement au rejet de la demande.

Dans la mesure où les deux motifs d’exception ne peuvent pas être
invoqués, le SPF Mobilité et Transports invoque encore d’autres motifs
d’exception. En premier lieu, le SPF invoque l’article 6, § 3, 1° de la loi du
11 avril 1994 qui s’énonce comme suit: « L'autorité administrative fédérale
peut rejeter une demande de consultation, d'explication ou de
communication sous forme de copie d'un document administratif dans la
mesure où la demande : 1° concerne un document administratif dont la
divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou
incomplet ». En ce qui concerne l’invocabilité de ce motif d’exception, la
Commission a formulé un avis de sa propre initiative dans l’avis 2018-105
qui se trouve également sur son site Internet. En définissant ce motif
d’exception, le législateur ne voulait aucunement exclure l’accès à tous les
documents préparatoires. Seuls les documents (préparatoires) inachevés
peuvent éventuellement tomber sous la définition de ce motif d’exception.
Le fait qu’un certain document soit complété par d’autres documents ne
signifie pas que cela est dû au fait qu’il soit inachevé. Le document peut
en effet reproduire une certaine situation à un moment donné dans le
temps. En soi, le caractère inachevé d’un document administratif n’est pas
une raison suffisante pour refuser la publicité. Il y a en effet lieu de
démontrer concrètement que ce caractère inachevé ou incomplet peut être
source de méprise. Il ne suffit donc pas que l’information contenue dans
un document administratif puisse être source de méprise. C’est en effet un
risque qui peut s’appliquer à tout document administratif. Le risque de
méprise doit résulter du caractère inachevé du document administratif
(voir l’avis 2018-105).

Les motifs d’exception repris à l’article 6, § 3 de la loi du 11 avril 1994 se
caractérisent par leur caractère non seulement facultatif mais également
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relatif, ce qui signifie qu’ils ne peuvent être invoqués qu’après une mise en
balance dont il ressort concrètement que l’intérêt servi par la publicité ne
l’emporte pas (Doc. Parl. Chambre 1112/1, 17). Le fait que ces motifs
d’exception soient facultatifs a pour conséquence que la motivation doit
être plus développée pour pouvoir les invoquer. Etant donné que les
documents administratifs sont en principe publics et qu’il n’y a aucune
obligation d’invoquer ces motifs d’exception, la raison pour laquelle l’accès
aux documents administratifs demandés est refusé doit donc être évidente.

Enfin, le SPF Mobilité et Transports invoque le motif d’exception repris à
l’article 6, § 2, 3° de la loi du 11 avril 1994 sur la base duquel une autorité
administrative doit refuser la publicité «si la publication du document
administratif porte atteinte (…) 3° au secret des délibérations du
Gouvernement fédéral et des autorités responsables relevant du pouvoir
exécutif fédéral ou auxquelles une autorité fédérale est associée ». Comme
la Commission l’a déjà déclaré à plusieurs reprises par le passé, il faut
accorder une portée limitée à ce motif d’exception. Il est estimé ne
protéger que des points de vue individuels formulés dans un processus
délibérationnel. La divulgation pourrait avoir comme conséquence de
sérieusement compliquer le processus délibérationnel voire même de le
rendre impossible. Ce motif d’exception, pour autant qu’il soit motivé de
manière suffisamment concrète, reste d’application lorsque le processus
délibérationnel ou décisionnel a pris fin.

Enfin, la Commission souhaite attirer l’attention sur le principe de la
divulgation partielle, sur pied duquel les seules informations d’un
document administratif qui peuvent être soustraites à la publicité sont
celles qui sont couvertes par un motif d’exception. Toute autre
information contenue dans un document administratif doit être divulguée.

Bruxelles, le 11 juillet 2019.

F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente