Date: 01/04/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-030.pdf
• Copie locale: advies-2020-030.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

      Afdeling openbaarheid van bestuur




                     1 april 2020




                 ADVIES 2020-30

met betrekking tot de toegang tot inspectieverslagen
en een overzicht van de opgelegde administratieve
             boetes van de Voetbalcel

                    (CTB/2020/19)
                                                                               2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 5 februari 2020 vraagt de heer X aan de FOD
Binnenlandse Zaken om een kopie te ontvangen van alle
inspectieverslagen die in 2019 opgemaakt zijn ten aanzien van de
voetbalstadions in 1A en 1B en een overzicht – per stadion – van de
administratieve boetes die opgelegd zijn als gevolg van het vaststellen van
inbreuken tijdens inspecties in stadions van 1A en 1B.

1.2. Bij e-mail van 4 maart 2020 met een als bijlage aan die e-mail gevoegde
brief oordeelt de FOD Binnenlandse Zaken dat ze geen gunstig gevolg kon
geven aan het verzoek. De motivering luidt als volgt:

     “Uit dit (artikel 6, §§ 1 tot en met 3 van de wet van 11 april 1994
     ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’, hierna: wet van 11 april 1994)
     blijkt dat de verplichting om toegang te geven tot bestuursdocumenten,
     niet absoluut is. De vraag mag worden afgewezen, indien het belang van
     de openbaarheid in het concrete geval niet opweegt tegen de in artikel 6
     opgesomde belangen en aanleiding kan geven tot schade. Meer bepaald
     dienen de belangen in kwestie tegen elkaar te worden afgewogen, namelijk
     recht om alle inspectieverslagen die in 2019 opgemaakt zijn ten aanzien
     van de voetbalstadions in 1A en 1B alsook een overzicht – per stadion –
     van de administratieve boetes die opgelegd zijn als gevolg van het
     vaststellen van inbreuken tijdens inspecties in stadions van 1A en 1B tegen
     de bescherming van één of meer van de hoger genoemde belangen.

     De mededeling van de gevraagde inspectieverslagen alsook het gevraagde
     overzicht zou afbreuk doen aan enerzijds de veiligheid en de openbare orde
     en anderzijds aan de persoonlijke levenssfeer en het vertrouwelijk karakter
     van de ondernemingsgegevens, zoals beschermd door de bepalingen 1°, 4°
     en 7° van § 1 en 1° van § 2 van artikel 6 van de wet van 11 april 1994.

     Het uitvoeren van inspecties in voetbalstadions heeft als doel na te gaan in
     welke mate de voetbalclubs in het kader van de organisatie van
     voetbalwedstrijden de Voetbalwet en diens uitvoeringsbesluiten, onder
     meer op het vlak van de organisatie van de veiligheid, naleven. Veiligheid
     staat immers centraal in de Voetbalwet aangezien deze nastreeft dat alle
     supporters voetbalwedstrijden in aangename en veilige omstandigheden
     kunnen bijwonen. De vaststellingen in het kader van veiligheidsinspecties
     maken het voorwerp uit van processen-verbaal (waar u naar refereert als
     inspectieverslagen) en betreffen tekortkomingen inzake de Voetbalwet en
     diens uitvoeringsbesluiten. Deze tekortkomingen kunnen zich op
                                                                           3

verschillende vlakken voordoen onder meer qua brandwetgeving, het
ongecontroleerd kunnen betreden van het stadion of bepaalde niet voor
het publiek toegankelijke zones, camera’s die niet werkzaam, evacuatie, …
Voormelde processen-verbaal geven aanleiding tot het voeren van
administratieve procedures jegens de voetbalclubs, waarbij in de
administratieve beslissingen aan de clubs opgelegd wordt dat zij de
inbreuken moeten regulariseren of de nodige maatregelen moeten nemen
om te voorkomen dat deze inbreuken zich alsnog herhalen.
Het doorgeven van de gegevens uit de processen-verbaal kan een risico
inhouden voor de openbare orde en de veiligheid alsook de veiligheid van
de bevolking (zoals voorzien in artikel 6, § 1, 1° en 4° van de wet van 11
april 1994). Indien gegevens over vaststellingen, die dus eigenlijk ook
bepaalde ‘zwakheden’ op het vlak van veiligheid binnen de voetbalstadions
blootgeleggen, openbaar zouden gemaakt worden, zou dit immers
indruisen tegen de oorspronkelijke doelstelling die erin bestaat om de
veiligheid van de bevolking (in casu de voetbalsupporters) en de openbare
orde te vrijwaren. Kwaadwillige personen of groepen zouden immers
kennis kunnen nemen van bepaalde zwakheden en deze gegevens
misbruiken om hierop in te spelen en alzo handelingen te stellen die de
schade aan personen alsook aan de infrastructuur van het stadion en de
organisatie van de voetbalwedstrijd zouden kunnen toebrengen. Zo
zouden deze kwaadwillige personen of groepen van personen bijvoorbeeld
kunnen proberen om op de plaatsen, in de processen-verbaal het voorwerp
uitmaakten van een inbreuk betreffende een gebrek van toegangscontrole,
alsnog het stadion binnen te dringen. Ook zouden deze personen of
groepen van personen handelingen kunnen stellen om de evacuatie of
brandveiligheid in gevaar te brengen of zelfs zich toegang verschaffen tot
technische lokalen om bepaalde elektronische installaties (zoals bv.
verlichting) uit te schakelen. De veiligheid van de supporters tijdens de
voetbalwedstrijden alsook de openbare orde kan hierdoor ernstig in het
gedrang komen. De kennis van de gegevens kan nog een bijkomend gevaar
betekenen wanneer terroristische groeperingen deze zwakheden zouden
willen uitbuiten voor het plegen van een aanslag in een voetbalstadion.
Het is niet aan de overheid, die net de veiligheid in de voetbalstadions hoog
in het vaandel draagt, om degelijke informatie bekend te maken. Het
belang van de openbaarmaking van deze gegevens weegt bijgevolg niet op
tegen het belang van het garanderen van de veiligheid naar aanleiding van
voetbalwedstrijden.

Verder kan het doorgeven van de gegevens uit de processen-verbaal alsook
een overzicht van de administratieve geldboetes per stadion een risico
betekenen voor de persoonlijke levenssfeer en het vertrouwelijk karakter
van de ondernemingsgegevens van de voetbalclubs (zoals voorzien in
                                                                            4

artikel 6, § 1, 7° en § 2, 1° van de wet van 11 april 1994). Voetbalclubs zijn
in feite rechtspersonen, maar ook rechtspersonen hebben in zekere mate
recht op de bescherming van hun “persoonlijke levenssfeer”, meer bepaald
voor wat betreft de gegevens die in de gevraagde processen-verbaal
opgenomen zijn en die als vertrouwelijk kunnen beschouwd worden. In
toepassing hiervan hebben rechtspersonen aldus ook recht op het
zakengeheim hetgeen ook betrekking kan hebben op de opgelegde
administratieve geldboetes. Dit recht op zakengeheim slaat niet enkel op
het beschermen van de veiligheid en de openbare orde binnen de stadions,
zoals bovenstaand uiteengezet, maar ook op het niet toebrengen aan de
voetbalclubs van economische en financiële schade ten gevolge van de
openbaarmaking van de gevraagde vertrouwelijke gegevens. Het openbaar
maken van de vaststellingen uit de processen-verbaal en de opgelegde
administratieve geldboetes zou er immers toe kunnen leiden dat, los van
enige context, puur en alleen op basis van deze beide gegevens
verkeerdelijk geïnterpreteerd kan worden dat clubs bij wie in 2019 meer
inbreuken werden vastgesteld en aan wie hogere administratieve
geldboetes werden opgelegd, de ‘slechtere leerlingen van de klas’ zijn er
vice versa. Het bekendmaken van de gevraagde vertrouwelijke gegevens
zou bijgevolg bij bepaalde voetbalclubs reputatieschade kunnen opleveren
alsook mogelijke economische en financiële schade. Het belang van de
openbaarmaking van deze gegevens weegt aldus niet op tegen het belang
van de persoonlijke levenssfeer en het vertrouwelijk karakter van de
ondernemingsgegevens van de voetbalclubs.

Paragraaf 4 van artikel 6 van de wet van 11 april 1994 kan hier geen
toepassing vinden. Het is niet mogelijk om slechts een gedeelte van de
inhoud van de processen-verbaal openbaar te maken aangezien een proces-
verbaal telkens bestaat enkel uit een opsomming van gedane vaststellingen
(‘zwakheden’ op het vlak van de veiligheid in de stadions) en hieraan
gekoppelde adviezen. Het maskeren van een gedeelte van de vaststellingen
zou ertoe leiden dat een ander gedeelte nog steeds openbaar is. Dit
gedeeltelijk openbaar maken van de gegevens in de processen-verbaal zou
al zowel de veiligheid en de openbare orde als de persoonlijke levenssfeer
en het vertrouwelijk karakter van de ondernemingsgegevens in het
gedrang brengen en dit omwille van de redenen die bovenstaand werden
uiteengezet. Dezelfde redenering geldt voor wat betreft het gedeeltelijk
openbaar maken van de opgelegde boetes. Ook hier kunnen de
bovenstaande redenen, zelfs ingeval van een gedeeltelijke
openbaarmaking, gelden. Het belang van het openbaar maken van een
gedeelte van de gevraagde gegevens weegt aldus niet op het belang van de
bescherming van de veiligheid en de openbare orde als de persoonlijke
levenssfeer en het vertrouwelijk karakter van de ondernemingsgegevens.”
                                                                         5



1.3. Bij e-mail van 5 maart 2020 dient de aanvrager een verzoek tot
heroverweging in bij de FOD Binnenlandse Zaken. Met een e-mail van
dezelfde dag verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
om een advies.

    2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie stelt vast dat het verzoek om advies ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers voldaan aan de gelijktijdigheid van het verzoek
tot heroverweging aan de FOD Binnenlandse Zaken en het verzoek om
advies aan de Commissie, zoals bepaald in artikel 8, § 2 van de wet van 11
april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ (hierna: de wet van
11 april 1194).

    3. De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten steeds beperkend
worden geïnterpreteerd.

De Commissie vindt het lovenswaardig dat de FOD Binnenlandse Zaken
een ernstige inspanning heeft geleverd om haar weigering grondig te
motiveren. Dit laat de Commissie immers ook toe die motivering op haar
verdiensten te beoordelen.

De Commissie stelt vast dat de FOD Binnenlandse Zaken afzonderlijk de
vraag om toegang tot alle inspectieverslagen die in 2019 opgemaakt zijn
ten aanzien van de voetbalstadions in 1A en 1B en de vraag om toegang
tot een overzicht – per stadion – van de administratieve boetes die
                                                                           6

opgelegd zijn als gevolg van het vaststellen van inbreuken tijdens
inspecties in stadions van 1A en 1B analyseert.

3.1. De vraag om toegang tot alle inspectieverslagen (processen-verbaal)

Wat de toegang tot alle inspectieverslagen (processen-verbaal betreft die
worden opgesteld naar aanleiding van vaststellingen in het kader van
veiligheidsinspecties) die in 2019 opgemaakt zijn ten aanzien van de
voetbalstadions in 1A en 1B roept de FOD Binnenlandse Zaken in de
eerste plaats artikel 6, § 1, 1° en 4° van de wet van 11 april 1994 in om de
toegang tot deze bestuursdocumenten te weigeren. Hierin wordt het
volgende bepaald:
“Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst de vraag om
inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument af,
wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet
opweegt tegen de bescherming van een van de volgende belangen:
 1° de veiligheid van de bevolking;
 (…)
 4° de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land;”

De FOD Binnenlandse Zaken licht uitvoerig toe wat het doel is van het
uitvoeren van inspecties in voetbalstadions in het licht van de wet van 21
december 1998 ‘betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden’ (hierna:
de voetbalwet) en haar uitvoeringsbesluiten. Die is er onder meer op
gericht om de veiligheid te verzekeren van de supporters die
voetbalwedstrijden bijwonen. Het feit dat de processen-verbaal
vaststellingen bevatten van tekortkomingen die gebreken aan de
veiligheidsbepalingen in de voetbalwet en haar uitvoeringsbesluiten laten
zien, houdt zoals de FOD Binnenlandse Zaken in haar motivering
aanvoert risico’s in. Uit de rechtspraak van de Raad van State heeft de
Commissie afgeleid dat de ingeroepen risico’s een reëel karakter moeten
hebben en dat het niet zomaar om denkbeeldige of hypothetische risico’s
kan gaan (advies nr. 2019-148) op gevaar af dat het inroepen van deze
uitzonderingsgrond de openbaarmaking van enige informatie die
betrekking heeft op de veiligheid van de bevolking of op de openbare orde,
de veiligheid of de verdediging van het land, aan de openbaarmaking zou
kunnen worden onttrokken. Op dat punt mist de motivering de nodige
verduidelijking.
                                                                           7

De hier ingeroepen uitzonderingsgronden kunnen niet zonder meer
worden ingeroepen. Buiten het feit dat moet worden aangetoond dat de
openbaarmaking een reëel risico op schade met zich meebrengt voor de
beschermde belangen, moet de FOD Binnenlandse Zaken in concreto (zie
o.m. GwH arrest nr. 167/2018 van 29 november 2018, B.7.4) aantonen dat
het openbaar belang dat gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder
weegt dan het ingeroepen belang, in casu de veiligheid van de bevolking
en de openbare orde. Dit laatste is onvoldoende gebeurd. Ook al kan de
openbaarmaking risico’s inhouden voor de genoemde beschermde
belangen, toch heeft ook het publiek onder wie de voetbalsupporters en
meer algemeen de bevolking, het recht om informatie te krijgen in welke
mate     zij   risico’s  lopen     door    tekortkomingen     aan    de
veiligheidsvoorschriften die de wetgever heeft opgelegd. Dit kan hen
toelaten om net druk uit te oefenen op voetbalclubs om zich te
confirmeren met de normen die bij wet zijn opgelegd.

Daarnaast roept de FOD Binnenlandse Zaken de uitzonderingsgrond
voorzien in artikel 6, § 1, 7° en § 2, 1° van de wet van 11 april 1994 in om
de openbaarmaking van de inspectieverslagen te weigeren. Artikel 6, § 1,
7° van de wet van 11 april 1994 stelt het volgende: “Een federale of niet-
federale administratieve overheid wijst de vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument af, wanneer zij heeft
vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen: (…) 7° het uit de aard van
de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld.” Artikel 6, § 2, 1°
van de wet van 11 april 1994 bepaalt het volgende: “Een federale of niet-
federale administratieve overheid wijst de vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument die met toepassing van
deze wet is gedaan af, wanneer de openbaarmaking van het
bestuursdocument afbreuk doet: 1° aan de persoonlijke levenssfeer, tenzij
de betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de mededeling in
afschrift heeft ingestemd.”

Omdat de bescherming van rechtspersonen op grond van de persoonlijke
levenssfeer beperkter is dan de bescherming van natuurlijke personen en
volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens, het Hof van Justitie en het Grondwettelijk Hof zich in hoofzaak
uitstrekt tot zakengeheimen, dan kan de uitzonderingsgrond m.b.t. de
persoonlijke levenssfeer niet worden ingeroepen wanneer het voorwerp
                                                                           8

van de bescherming overeenstemt met het voorwerp van de bescherming
die artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994 biedt. De wetgever heeft
immers specifiek een uitzonderingsgrond in het leven geroepen voor de
bescherming van vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegevens en
van die uitzonderingsgrond een relatieve uitzonderingsgrond gemaakt,
wat inhoudt dat slechts kan worden besloten om bepaalde informatie op
grond van deze uitzonderingsgrond uit te sluiten na een belangenafweging
tussen het algemeen belang dat gediend is met de openbaarheid en het
beschermde belang.

Het is niet in te zien dat de inspectieverslagen kunnen worden
gelijkgesteld met vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegevens die
door de voetbalclubs “aan de overheid zijn meegedeeld”. De
uitzonderingsgrond kan immers niet worden ingeroepen ten aanzien van
vaststellingen die de overheid zelf verricht.

Bovendien is evenmin in te zien dat in inspectieverslagen vertrouwelijke
ondernemings- en fabricagegevens als bedrijfsgeheimen kunnen worden
gekwalificeerd. Alhoewel het begrip vertrouwelijke ondernemings- en
fabricagegegevens niet werd gedefinieerd door de wetgever, sluit het
begrip nauw aan bij het begrip “bedrijfsgeheim” zoals dit sinds kort binnen
het Belgische recht fungeert in het kader van de omzetting van een
Europese richtlijn. De definitie van bedrijfsgeheim is terug te vinden in
artikel I.17/1 van boek I, titel 2, hoofdstuk 9 van het Wetboek van
economisch recht (hierna: het WER), zoals ingevoegd door de wet van 30
juli 2019 betreffende de bescherming van bedrijfsgeheimen (BS 14
augustus 2018, 64.584) die zelf de omzetting vormt van richtlijn (EU)
2016/943 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016
‘betreffende de bescherming van niet-openbaar gemaakte knowhow en
bedrijfsinformatie (bedrijfsgeheimen) tegen het onrechtmatig verkrijgen,
gebruiken en openbaar maken daarvan’. Er is slechts sprake van een
bedrijfsgeheim wanneer de informatie aan volgende cumulatieve
voorwaarden voldoet:
  a) ze is geheim in die zin dat zij, in haar geheel dan wel in de juiste
     samenstelling en ordening van haar bestanddelen, niet algemeen
     bekend is bij of gemakkelijk toegankelijk is voor personen binnen de
     kringen die zich gewoonlijk bezighouden met de desbetreffende soort
     informatie;
  b) ze bezit handelswaarde omdat zij geheim is;
                                                                         9

 c) ze is door de persoon die rechtmatig daarover beschikt onderworpen
    aan redelijke maatregelen, gezien de omstandigheden, om deze
    geheim te houden.
Daargelaten of aan deze definitie van het WER een algemene draagwijdte
moet worden verleend, dient te dezen in ieder geval te worden vastgesteld
dat niet afdoende is aangetoond dat het hier om vertrouwelijke
bedrijfsgegevens gaat.

Dat het openbaar maken van de vaststellingen uit de processen-verbaal er
kan toe leiden dat, los van enige context, op basis van deze gegevens
mogelijks een verkeerde interpretatie aan de gegevens kan worden
gegeven bijvoorbeeld in die zin dat clubs bij wie in 2019 meer inbreuken
werden vastgesteld de “slechtere leerlingen van de klas” zouden zijn en
vice versa, volstaat niet.

Dat het bekendmaken van de gevraagde ‘vertrouwelijke’ gegevens bij
bepaalde voetbalclubs reputatieschade zou kunnen opleveren alsook
mogelijke economische en financiële schade is op zich geen reden om de
openbaarmaking te weigeren. De Commissie betwist trouwens dat deze
gegevens als vertrouwelijk kunnen worden beschouwd. Het feit dat
sommige voetbalclubs mogelijk onvoldoende aandacht besteden aan de
veiligheidsnormen en daardoor mogelijks delen van de bevolking in
gevaar kunnen brengen, is zeker een element waarmee voldoende
rekening moet worden genomen. Het risico op eventuele reputatieschade
kunnen voetbalclubs voldoende zelf beperken door naar aanleiding van
inspecties over de resultaten ervan voldoende aan het publiek te
communiceren en een stappenplan voor te stellen om eventuele
tekortkomingen ongedaan te maken. Ook het feit dat de openbaarmaking
van bepaalde informatie het risico inhoudt van een foutieve interpretatie
is hoe dan ook geen reden op zich om de openbaarmaking te weigeren. Dit
is enkel zo voor zover het gaat om onafgewerkte of onvoltooide
bestuursdocumenten als het onafgewerkt of onvoltooid zijn aanleiding tot
misvatting kan geven. Het gaat hier evenwel om afgewerkte documenten
die steeds het risico van misvatting inhouden. Niets verhindert dat de FOD
Binnenlandse Zaken in die zin een waarschuwing of een toelichtende nota
toevoegt om het risico op misvatting te beperken.

De FOD Binnenlandse Zaken oordeelt dat artikel 6, § 4 van de wet van 11
april 1994 geen toepassing kan vinden, omdat het niet mogelijk is om
slechts een gedeelte van de inhoud van de processen-verbaal openbaar te
                                                                          10

maken aangezien een proces-verbaal telkens bestaat uit een opsomming
van gedane vaststellingen en hieraan gekoppelde adviezen. Als de
ingeroepen uitzonderingsgronden correct worden toegepast, is het
onmogelijk dat er nog een gedeelte van de informatie nog steeds afbreuk
zou kunnen doen aan de veiligheid, de openbare orde en het vertrouwelijk
karakter     van     bedrijfsgegevens.    De      toepassing    van    de
uitzonderingsgronden leidt er immers toe dat alle informatie die door de
betrokken uitzonderingsgronden worden beschermd in principe niet kan
openbaar worden gemaakt tenzij het belang dat gediend is met de
openbaarmaking zwaarder zou doorwegen in geval het zou gaan om
uitzonderingsgronden die zich in artikel 6, § 1 van de wet van 11 april
1994 bevinden. Ook het feit dat het correct toepassen en onleesbaar maken
van gedeelten van het PV, de overige informatie uit het PV aanleiding kan
geven tot misvatting, is inherent verbonden aan het recht van toegang tot
bestuursdocumenten. De wetgever heeft immers duidelijk bepaald dat
wanneer op grond van de toepassing van de uitzonderingsgronden
bepaalde informatie in een bestuursdocument aan de openbaarmaking
moet worden onttrokken alle andere informatie in dat bestuursdocument
moet openbaar worden gemaakt. Tot die beslissing is ook de Raad van State
gekomen in een gelijkaardige uitzonderingsgrond in de wet van 5 augustus
2006 ‘betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie’ (RvS
9 juni 2011, nr. 213.770).

3.2. De vraag om toegang tot een overzicht – per stadion – van de
administratieve boetes die opgelegd zijn als gevolg van het vaststellen van
inbreuken tijdens inspecties in stadions van 1A en 1B

Met betrekking tot de toegang tot een overzicht – per stadion – van de
administratieve boetes die opgelegd zijn als gevolg van het vaststellen van
inbreuken tijdens inspecties in stadions van 1A en 1B, wil de Commissie
vooreerst opmerken dat niet duidelijk is of een dergelijke lijst bestaat of
automatisch kan worden gegeneerd door een computersysteem. Is dit niet
het geval, dan verplicht de wet van 11 april 1994 niet dat een dergelijk
overzicht wordt opgesteld. Het recht van toegang tot bestuursdocumenten
bestaat enkel voor bestaande documenten.

Als motivering van de weigering om toegang te geven tot het overzicht
roept de FOD Binnenlandse Zaken artikel 6, § 1, 7° en artikel 6, § 2, 1° van
de wet van 11 april 1994 in. Op grond van de hiervoor uiteengezette
redenen is de Commissie van oordeel dat eventueel enkel artikel 6, § 1, 7°
                                                                        11

van de wet van 11 april 1994 kan worden ingeroepen onder de
voorwaarden die in deze bepaling zijn gesteld. Zo moet het gaan om het
uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld. Het is moeilijk in
te zien trouwens dat deze uitzonderingsgrond moet worden ingeroepen
om de toegang tot het overzicht van de administratieve boetes in te roepen
omdat deze uitzonderingsgrond enkel geldt ten aanzien van
vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegevens die aan de overheid zijn
meegedeeld en niet geldt ten aanzien van informatie die de overheid zelf
heeft gecreëerd. Het is de uitdrukkelijke wens van de wetgever geweest
om deze gegevens niet te beschermen. Voor zover de uitzonderingsgrond
in artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994 kan worden ingeroepen
en behoorlijk in concreto wordt gemotiveerd dat bepaalde informatie
eronder valt, moet nog worden aangetoond dat het algemeen belang dat
gediend is met de openbaarheid niet zwaarder weegt. In casu erkent de
Commissie zoals hiervoor is uiteengezet dat een zwaarwichtig algemeen
belang is gediend met de openbaarmaking van deze informatie. Het komt
toe aan de FOD Binnenlandse Zaken om in dergelijk geval aan te tonen
dat het publiek belang dat gediend is met de openbaarmaking toch niet
opweegt tegen het door de wetgever beschermde belang.

Ook hier geldt dat het risico van verkeerde interpretatie inherent is aan
het recht van toegang tot bestuursdocumenten. De wetgever heeft enkel
in het geval van onafgewerkte en onvoltooide bestuursdocumenten een
federale administratieve overheid de mogelijkheid geboden om de
openbaarmaking te weigeren. Voor afgewerkte of voltooide documenten
geldt dit niet als een wettelijke grondslag om de openbaarmaking te
weigeren. Ook hier kan de FOD Binnenlandse Zaken een waarschuwing
of een nadere toelichting bezorgen aan de aanvrager om het risico op
misvatting tot een minimum te beperken.

Ook voor dit overzicht kan niet worden aangevoerd dat artikel 6, § 4 van
de wet van 11 april 1994 niet van toepassing zou zijn. Na toepassing van
de ingeroepen uitzondering voor zover voldaan is aan de voorwaarden om
deze uitzonderingsgrond in te roepen, kunnen enkel gegevens overblijven
die niet onder de uitzonderingsgrond vallen. Er is dan ook geen reden
waarom die eventueel resterende gegevens niet openbaar gemaakt zouden
moeten worden.

3.3. Besluit
                                                                        12



De Commissie ziet weinig redenen om de gevraagde bestuursdocumenten
niet openbaar te maken of althans het grootste deel van de informatie in
de gevraagde bestuursdocumenten. Vereist is natuurlijk dat alle gevraagde
bestuursdocumenten bestaan, want uit artikel 32 van de Grondwet en de
wet van 11 april 1994 vloeit geen verplichting voort om
bestuursdocumenten aan te maken. Als de FOD Binnenlandse Zaken
meent dat er toch bepaalde uitzonderingsgronden voor specifieke
informatie in de gevraagde bestuursdocumenten, dan moet zij het
inroepen ervan behoorlijk in concreto te motiveren en bij een
belangenafweging zowel rekening te houden met de gerechtvaardigde
belangen van algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking en
de beschermde belangen (RvS, 7 juni 2004, arrest nr. 132.072)

Brussel, 1 april 2020.




   F. SCHRAM                                               K. LEUS
   secretaris                                             voorzitster