Date: 29/04/2019

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2019/ADVIES-2019-39.pdf
• Copie locale: advies-2019-39.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

      Afdeling openbaarheid van bestuur




                     29 april 2019




                  ADVIES 2019-39

met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot een
                   juridische nota

                     (CTB/2019/33)
                                                                           2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 15 maart 2019 verzoekt de heer X aan de FOD Financiën
om inzage te krijgen in het verslag van de Juridische dienst van de FOD
Financiën dat een antwoord vormt op vragen over de concrete invulling
van de artikelen van het koninklijk besluit van 24 januari 1969 in de
persoonlijke context van de aanvrager.

1.2. Bij e-mail van 29 maart 2019 wijst de FOD Financiën de aanvraag af
met volgende motivering: “U hebt geen belang gezien de vraag tot
herziening werd overgemaakt aan de FOD Volksgezondheid. Het
betrokken document kan aanleiding geven tot misvatting (art. 6, § 3, 1°
van de wet van 11 april 1994). In casu zijn de bepalingen van het
Gerechtelijk Wetboek van toepassing. Noch uit de wet van 11 april 1994
noch uit de voorbereidende werken van deze wet blijkt dat de bepalingen
van deze wet primeren op de reglementering die van toepassing is.”

1.3. Bij aangetekende brief van 10 april 2019 dient de aanvrager een
“verzoek tot heroverweging” in bij de FOD Financiën. Bij aangetekende
brief van dezelfde dag dient hij ook een verzoek om advies in bij de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.

   2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie stelt vast dat het verzoek om advies ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers tegelijkertijd zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11
april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11
april 1994) voorschrijft een verzoek tot heroverweging bij de FOD
Financiën én een verzoek om advies bij de Commissie ingediend.

   3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
                                                                          3

uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).

De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën de aanvraag afwijst, omdat
de aanvrager geen belang heeft. Op grond van artikel 4 van de wet van 11
april 1994 is geen belang vereist voor de toegang tot bestuursdocumenten.
Hierop wordt slechts één uitzondering gemaakt, namelijk voor
documenten van persoonlijke aard. Een document van persoonlijke aard
is een “bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat
van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk
persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken
aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen.” Voor zover in het
verslag enkel een interpretatie wordt gegeven over een reglementaire
tekst en over de toepassing ervan op individuele gevallen, kan de
informatie in het verslag niet worden gekwalificeerd als een document
van persoonlijke aard. Er dient in dit geval dan ook door de aanvrager geen
belang te worden aangetoond. Mocht evenwel blijken dat er toch een
waardeoordeel over de aanvrager wordt uitgedrukt of er een
gedragsbeschrijving is opgenomen in het verslag, dan is het vaste
adviespraktijk van de Commissie dat de aanvrager steeds blijk geeft van
het vereiste belang tot informatie die als een document van persoonlijke
aard kan worden gekwalificeerd die op hemzelf betrekking heeft. Kortom,
de FOD Financiën kan de afwezigheid van een belang niet inroepen hetzij
omdat er geen document van persoonlijke aard in het verslag aanwezig is,
hetzij omdat voor zover er een document van persoonlijke aard in het
verslag aanwezig is, de aanvrager wordt geacht het vereiste belang te
hebben.

Bovendien lijkt de FOD Financiën de aanvrager erop te wijzen dat omdat
de vraag tot herziening werd overgemaakt aan de FOD Volksgezondheid
hij daarom het belang zou missen waarbij verkeerdelijk wordt verwezen
naar artikel 4 van de wet van 11 april 1994. Daargelaten de vraag of de
aanvrager het vereiste belang heeft voor een herziening inzake een
arbeidsongeval, verliest hij louter omwille van het doorverwijzen naar de
FOD Volksgezondheid, verliest hij niet zijn recht op toegang tot
bestuursdocumenten die in het bezit zijn van de FOD Financiën.
                                                                            4

De FOD Financiën roept vervolgens in dat het betrokken document
aanleiding kan geven tot misvatting (artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11
april 1994). De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën de betrokken
rechtsgrond om de toegang te weigeren onvolledig citeert. Op grond van
artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 mag een federale
administratieve overheid een vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument afwijzen in de mate de vraag een
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking, om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven. Al
in een advies uit eigen beweging, namelijk advies 2018-105 dat voor
eenieder op haar website beschikbaar is, heeft de Commissie er
uitdrukkelijk op gewezen dat deze uitzonderingsgrond slechts kan worden
ingeroepen onder de door de wet bepaalde strikte voorwaarden en geen
vrijbrief is om de openbaarmaking te weigeren. In de eerste plaats vereist
deze uitzonderingsgrond dat het gaat om een document dat onvolledig of
niet af is. In casu is evenwel niet aan deze voorwaarde voldaan: het feit dat
het gaat om een verslag dat van een welbepaalde dienst binnen de FOD
Financiën, namelijk de juridische dienst, aan een andere dienst binnen de
FOD Financiën, namelijk de stafdienst P&O werd verstrekt, wijst erop dat
het gaat om een afgewerkt document. In principe is het ontbreken van één
van de voorwaarden al voldoende opdat de uitzonderingsgrond niet kan
worden ingeroepen. Maar ook wat de andere aspecten betreft, is te dezen
niet voldaan aan de vereisten van artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april
1994. Zo wordt niet in concreto aangetoond dat het onaf of onvolledig
karakter van het bestuursdocument aanleiding geeft of kan geven tot
misvatting. Ten slotte wenst te Commissie te wijzen op het facultatief
karakter van de uitzonderingsgrond. Het feit dat de uitzonderingsgrond
‘mag’ ingeroepen worden, maar niet moet ingeroepen worden, houdt in
het licht van de principiële openbaarheid van alle bestuursdocumenten
een verzwaarde motiveringsplicht in.

De Commissie stelt vast dat de stafdienst P&O inroept dat de bepalingen
van het Gerechtelijk wetboek van toepassing zijn en niet de wet van 11
april 1994. De Commissie wil uitdrukkelijk beklemtonen dat dit op een
misvatting van de FOD Financiën berust. De verwijzing naar een arrest
van de Raad van State is trouwens onvolledig en had betrekking op een
aanvraag tot bestuursdocumenten die het voorwerp uitmaken van een
gerechtelijke procedure en moet in verband worden gebracht met de
zienswijze van de Raad van State dat hij zich niet kan uitspreken in over
een annulatieberoep gericht tegen een beslissing over een verzoek tot
                                                                        5

heroverweging wanneer de betrokken zaak reeds bij een rechterlijke
instantie aanhangig is. Uit de documenten die de aanvrager aan de
Commissie heeft overgemaakt, blijkt hoe dan ook niet dat er op dit
ogenblik een juridische procedure aanhangig is. Bovendien heeft de
Commissie al meermaals gesteld dat het feit dat een gerechtelijke
procedure aanhangig is geen uitzonderingsgrond is die de wetgever in de
wet van 11 april 1994 heeft ingeschreven als juridische grondslag voor de
weigering van toegang tot bestuursdocumenten. Door te stellen dat het
gerechtelijk wetboek van toepassing zou zijn op de toegang van een
bestuursdocument, kent de FOD Financiën aan (overigens niet nader
vermelde) bepalingen in het Gerechtelijk Wetboek een draagwijdte toe
die ze niet hebben.


Brussel, 29 april 2019.




   F. SCHRAM                                               K. LEUS
   secretaris                                             voorzitster