Date: 24/10/2016

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2016/ADVIES-2016-115.pdf
• Copie locale: advies-2016-115.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                    24 oktober 2016




                 ADVIES 2016-115

met betrekking tot de weigering om een overzicht van
            de bij Delcredere ingediende
exportverzekeringsdossiers met betrekking tot wapens,
    munitie en gerelateerd materieel te bezorgen
                    (CTB/2016/113)
                                                                         2

1. Een overzicht

1.1. Bij brief van 28 april 2016 vragen de heren Wouter De Vriendt en
Benoit Hellings aan de Delcrederedienst om een kopie van volgende
documenten die de volgende informatie bevatten:
    -    Een volledig overzicht van de aangevraagde dossiers die
       betrekking hebben op de export van wapens, munitie, materieel
       voor militair gebruik of ordehandhaving en de daaraan verbonden
       technologie:
          o       door de jaren 2013, 2014 en 2015;
          o       gerangschikt per land van bestemming;
          o       met informatie over de aard van het materiaal;
          o       of de aanvraag toegekend werd of geweigerd;
          o       wie de aanvrager is en in welk gewest hij gevestigd is;
          o       de financiële waarde van de aanvraag.

1.2. Bij brief van 24 mei 2016 weigert de Delcrederedienst om op het
verzoek in te gaan. Daarbij worden volgende argumenten aangereikt:

- Delcredere verleent geen exportvergunningen en beperkt zich tot het
bevorderen van internationale economische betrekkingen door onder
meer een exportkredietverzekering aan te bieden aan de Belgische
exporteurs. Delcredere verwijst vervolgens de aanvragers door naar de
gewesten, aangezien zij zelf niet in het bezit is van de
exportvergunningen.
- Voor zover de gevraagde inlichtingen betrekking hebben op informatie
in het kader van de bij haar verzekerde transacties meent zij dat zij deze
niet kan bezorgen op grond van de wet van 11 april 1994 om volgende
redenen:

   1.    De wet van 11 april 1994 is niet van toepassing op Delcredere

Om als administratieve overheid te kunnen worden beschouwd moet
Delcredere inherent 'administratieve of openbare bestuursfuncties'
uitoefenen. Dit is niet het geval.

Delcredere heeft een éénmalige dotatie ontvangen maar staat voor het
overige zelf in voor haar werking waardoor zij minstens break-even
moet draaien. Om zijn kerntaak te kunnen uitvoeren moet Delcredere
bijgevolg commerciële activiteiten ontwikkelen waarbij hij concurreert
                                                                        3

met de privémarkt. De inlichtingen die de aanvrager opvraagt, kaderen
in deze zuiver commerciële activiteiten van Delcredere.

Ook uit artikel 1, § 2 van de Wet op de Nationale Delcrederedienst van
31 augustus 1939 (hierna genoemd "Wet van 1939") volgt volgens
Delcredere dat de missie van Delcredere van commerciële aard is: "De
Dienst heeft tot doel de internationale economische betrekkingen te
bevorderen, hoofdzakelijk door de acceptatie van risico's op het gebied
van uitvoer, invoer en investeringen in het buitenland".
Deze commerciële aard wordt bovendien bevestigd door het feit dat
Delcredere een adequate premie moet vragen voor de gedekte risico's.
Artikel 4 bepaalt namelijk dat "De waarborg wordt slechts door de Dienst
verleend mits betaling van premiën vastgesteld volgens de aard, de
gewichtigheid en de duur van het gedekte risico". Dergelijke bepaling is
vervat in verschillenden reglementen en internationale akkoorden (in
het bijzonder (i) punt 32 van de bijlage bij Richtlijn 98/29/EG van de
Raad van 7 mei 1998 betreffende de harmonisatie van de voornaamste
bepalingen inzake de exportkredietverzekering op middellange en lange
termijn, (ii) punt (j) van bijlage I bij de Agreement on Subsidies and
Countervailing Measures van de Wereldhandelsorganisatie en (iii) artikel
23 van de regelingen inzake exportkrediet onder de OESO).
Bij het afleveren van de verzekeringsdekkingen vervult Delcredere geen
"administratieve functie" of "openbare bestuursfunctie". Delcredere is in
het kader hiervan immers niet bevoegd beslissingen te nemen die derden
binden       en    maakt      daarenboven      enkel     gebruik     van
commerciële/privaatrechtelijke contractuele procedés. Het afsluiten van
een verzekeringsovereenkomst met premie is verder een objectieve daad
van koophandel en ook om die reden geen administratieve of
bestuursfunctie. Dat geen sprake is van een "bestuursfunctie" wordt
verder bevestigd, doordat Delcredere zijn activiteiten uitoefent in
concurrentie met andere kredietverzekeraars, zowel verzekeraars die van
oorsprong door hun overheid zijn opgericht als verzekeraars van private
origine.
Conform de rechtspraak van de Raad van State (C.E.,arrêt n° 116.818, du
10 mars 2003, Vanhecke; C.E., arrêt n° 208.030 du 11 octobre 2010, bvba
Cycle Service) worden commerciële handelingen - en de daarbij horende
documentatie - beschouwd als privaatrechtelijke activiteiten en zijn dit
geen administratieve handelingen. De Raad van State heeft in deze zin
bevestigd dat bepaalde openbare instellingen die louter commerciële
                                                                         4

activiteiten uitoefenen geen administratieve overheid zijn bij de
uitvoering van hun concrete opdracht.
Alle documentatie die betrekking heeft op verzekeringspolissen is dan
ook te kaderen in de commerciële activiteiten van Delcredere.

Delcredere valt bijgevolg buiten het toepassingsgebied ratione personae
van de Wet van 1994, dit in afwezigheid van enige administratieve of
openbare bestuursfunctie bij de uitvoering van voorliggende activiteiten.

   2. De gevraagde inlichtingen zijn geen bestuursdocument

Ook indien de Wet van 1994 van toepassing zou zijn op Delcredere, quod
non, is de door de aanvrager opgevraagde informatie geen
bestuursdocument in de zin van artikel 1, b, 2° van de Wet van 1994 dat
stelt dat een bestuursdocument informatie is waarover een
administratieve overheid beschikt.

Dit is niet het geval vermits ingaan op de aanvraag Delcredere zou
verplichten om een nieuw document op te stellen en niet zozeer om de
aanvragers een bestaand document te bezorgen. De vraag is dan ook een
verzoek om inlichtingen en geen verzoek tot openbaarmaking.
Bijgevolg valt het verzoek buiten het toepassingsgebied ratione materiae
van de Wet van 1994, dit in afwezigheid van een bestaand
bestuursdocument.

   3. Verschillende uitzonderingsgronden zijn van toepassing

Voor zover Delcredere al onder de Wet van 1994 zou vallen en de
informatie een bestuursdocument is, quod non, is Delcredere verder van
oordeel dat er meerdere wettelijke uitzonderingsgronden in acht te
nemen zijn die de openbaarmaking in dit geval niet toelaten.
In de eerste plaats is de aanvraag te vaag vermits niet duidelijk is welke
informatie of welke documenten de aanvrager juist opvraagt (artikel 6,
§3, 4° van de Wet van 1994).

Vermits de toekenning van exportvergunningen voor wapens een
bevoegdheid is van de gewesten, en gelet op de specifiek vertrouwelijke
aard van de taken eigen aan Delcredere, is Delcredere van oordeel dat zij
volgende uitzonderingsgronden moet inroepen.
                                                                         5

Het belang van openbaarmaking weegt niet op tegen de bescherming van
de internationale betrekkingen (artikel 6, § 1, 3° van de Wet van 1994),
noch tegen de bescherming van het uit de aard van de zaak vertrouwelijk
karakter van de ondernemings- en fabricagegegevens die aan de overheid
zijn meegedeeld (artikel 6, §1, T' van de Wet van 1994). De
confidentialiteit van de gegevens die aan Delcredere ter analyse van het
risico worden toevertrouwd, is dan ook een hoeksteen in de
verzekeringssector en in het bijzonder cruciaal bij de verzekering van
politieke en economische risico's, verbonden aan grensoverschrijdende
commerciële transacties.

1.3. Bij brief van 11 oktober 2016 verzoeken de aanvragers dat
Delcredere haar beslissing zou heroverwegen. Hierin wijzen ze erop dat
ze nergens in hun aanvraag suggereren dat Delcredere zelf
exportvergunningen verleent. Bij brief van dezelfde datum vragen zij de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, om een advies.


   2.    De bevoegdheid van de Commissie en de toepasselijkheid van de
        wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur

Artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat wie moeilijkheden
ondervindt om toegang te krijgen tot een bestuursdocument in het bezit
van een federale administratieve overheid een administratief beroep kan
instellen. Vooraleer kan worden onderzocht of de aanvraag ontvankelijk
is, moet eerst worden nagegaan of de Commissie bevoegd is en bijgevolg
ook of de wet van 11 april 1994 van toepassing is. De Commissie heeft al
meermaals in haar adviezen bevestigd dat Delcredere een federale
administratieve overheid in de zin van de wet van 11 april 1994.

Ter ondersteuning wenst de Commissie erop te wijzen dat op grond van
arrest nr. 208.030 van 11 oktober 2010 de Raad van State oordeelde dat
de Nationale Loterij die een nv van publiekrecht een administratieve
overheid is in de zin van artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op
de Raad van State, wanneer zij, zoals te dezen, beslissingen neemt die
kaderen in de “opdrachten van openbare dienst” waarmee zij is belast.
Alle handelingen die Delcredere stelt kaderen volledig binnen het kader
van de opdracht die zij in artikel 1, § 2 van de Wet op de Nationale
Delcrederedienst van 31 augustus 1939 als volgt is geformuleerd: "De
                                                                        6

Dienst heeft tot doel de internationale economische betrekkingen te
bevorderen, hoofdzakelijk door de acceptatie van risico's op het gebied
van uitvoer, invoer en investeringen in het buitenland". Het is daarbij
niet belangrijk van welke aard die activiteiten zijn, evenmin of zij
bevoegd is om ten aanzien van derden eenzijdig bindende beslissingen te
nemen. Kortom, uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat niet
de aard van de juridische aard van de beslissingen die Delcredere neemt
van belang is om te bepalen of Delcredere moet beschouwd worden als
een federale administratieve overheid. Evenmin is het van belang dat de
door de Delcredere afgesloten rechtshandelingen zelf niet onder het
toezicht vallen van de Raad van State. De vraag heeft hier immers
betrekking op de toegang tot bestuursdocumenten waarvan de beslissing
moet beschouwd worden als een eenzijdig bindende beslissing, die wel
onder het toezicht valt van de Raad van State.


   3. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De aanvragers hebben tegelijkertijd - zoals artikel 8, § 2 van de wet van
11 april 1994 voorschrijft – een verzoek tot heroverweging aan
Delcredere en een verzoek om advies aan de Commissie ingediend. De
adviesaanvraag is bijgevolg ontvankelijk.


   4. De gegrondheid van de adviesaanvraag

De Commissie merkt op dat de wetgever aan het begrip
“bestuursdocument” een heel ruime invulling heeft gegeven. Het gaat om
“alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve
overheid beschikt” (artikel 1, tweede lid, 2° van de wet van 11 april
1994). Aan dit begrip moet een ruime invulling worden gegeven, zeker
wanneer de aanvraag betrekking zou hebben op een databank. Waar in
principe geldt dat er geen verwerking dient plaats te vinden om tot de
gevraagde informatie te komen, geldt ten aanzien van databanken
wanneer op een eenvoudige wijze, zonder dat daartoe extra manipulaties
dienen te worden uitgevoerd die bijzondere inspanningen vergen, dat
het bijeenbrengen van bepaalde informatie uit die databank tot een
nieuw document, wel degelijk als een bestuursdocument moet worden
opgevat en dit onder het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994
moet worden geacht te vallen. Wanneer bijkomende programmering
                                                                            7

nodig is om die informatie aan de databank te ontsluiten, moet dit geacht
worden niet onder de wet van 11 april 1994 te vallen.

Voor zover de informatie op eenvoudige wijze zou kunnen worden
afgeleid uit de databank en deze informatie zoals de aanvragers beweren
zich inderdaad in een databank bevindt, moet vervolgens worden
onderzocht of er beperkingen op de openbaarmaking ervan kunnen
worden ingeroepen.

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die zich
bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).

Delcredere toont niet aan hoe de betrokken informatie op zich een
inbreuk zou vormen op de bescherming van de federale internationale
relaties van België (art. 6, § 1, 3° van de wet van 11 april 1994) en het uit
de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld (art. 6, § 1, 7° van
de wet van 11 april 1994). Bovendien toont Delcredere evenmin aan dat
de beschermde langen zwaarder zouden doorwegen dan het publiek
belang dat gediend is met de openbaarmaking van deze informatie.
                                                                        8

De Commissie moet opmerken dat hoe dan ook – voor zover de
motivering voldoende in concreto zou gebeuren – de aangevoerde
uitzonderingsgronden geen volledige uitsluiting van de openbaarmaking
kunnen motiveren. In die zin wenst ze te herinneren aan het principe
van de gedeeltelijke openbaarmaking op grond waarvan slechts
informatie aan de openbaarmaking kan worden onttrokken voor zover
deze onder een uitzonderingsgrond valt. Voor zover dit niet het geval is,
moet de informatie openbaar worden gemaakt.


Brussel, 24 oktober 2016.




   F. SCHRAM                                             M. BAGUET
   secretaris                                            voorzitster