Date: 11/1/2016

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2016/ADVIES-2016-05.pdf
• Copie locale: advies-2016-05.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                     11 januari 2016




                  ADVIES 2016-05

 met betrekking tot de weigering om toegang te geven
tot de voorbereidende fiches per investering uitgaande
                     van Infrabel
                     (CTB/2016/02)
                                                                       2

1. Een overzicht

Op 18 december 2015 vraagt de heer Christoph Meeussen om een kopie
van de voorbereidende fiches per investering uitgaande van Infrabel die
worden gebruikt als voorbereiding voor de gesprekken die moeten
plaatsvinden in het investeringscomité aan Infrabel.

Bij mail van 23 december 2015 weigert Infrabel toegang tot de gevraagde
documenten op grond van het feit dat de openbaarmaking afbreuk zou
doen aan het geheim van de beraadslagingen van de federale regering en
de verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale
uitvoerende macht of waarbij een federale overheid betrokken is om te
vermijden dat het politieke overleg wordt gehinderd. De politieke
discussie is nog aan de gang of moet zelfs nog op gang komen. De
openbaarmaking van de fiches zou de politieke discussie kunnen lam
leggen en er zou afbreuk kunnen worden gemaakt aan de
vertrouwelijkheid van wat tot nu toe werd besproken. Bovendien roept
Infrabel artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur in om de openbaarmaking te weigeren. Dit
artikel stelt immers dat een federale administratieve overheid de
openbaarheid moet weigeren wanneer het gaat om een onafgewerkt of
onvolledig document waarvan het niet afgewerkt of onvolledig zijn,
aanleiding tot misvatting kan geven. De fiches zijn nog niet af omdat de
gesprekken aan de gang zijn. De fiches hebben nog geen definitieve
status bereikt met als gevolg dat de openbaarmaking ervan aanleiding
kan geven tot een mogelijke misvatting. Daarbij wordt verder nog
gewezen dat de voorbereidende fiches wellicht ook als basis zullend
dienen voor het nieuw op te maken meerjareninvesteringsplan 2016-
2019.

Omdat hij het niet eens is met dit standpunt dient de heer Meeussen bij
mail van 6 januari 2016 een verzoek tot heroverweging in bij Infrabel.
Diezelfde dag dient hij ook bij mail een adviesaanvraag in bij de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
                                                                         3

2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie oordeelt dat de aanvrager voldaan heeft aan de wettelijke
vereiste van de gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de
FOD Infrabel en van het verzoek om advies aan de Commissie. Het
verzoek om advies is bijgevolg ontvankelijk.

3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kan of moet worden ingeroepen die zich bevinden
in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in concreto en
op     pertinente    wijze    kan     worden      gemotiveerd.   Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).

De Commissie stelt vast dat Infrabel twee uitzonderingsgronden inroept
om de openbaarmaking te weigeren, namelijk een formele en een
inhoudelijke uitzonderingsgrond.

Bij de beoordeling is het aangewezen om eerst uit te gaan van het
onderzoek van de mogelijkheid om formele uitzonderingsgronden in te
roepen, omdat wanneer vaststaat dat de uitzonderingsgrond van
toepassing is, dit tot de niet-openbaarmaking van bestuursdocumenten in
hun geheel leidt, terwijl dit meestal niet het geval bij het inroepen van
inhoudelijke uitzonderingsgronden.

Infrabel roept artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 in op grond
waarvan een federale administratieve overheid een vraag om inzage,
uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument mag afwijzen
in de mate dat de vraag een bestuursdocument betreft waarvan de
openbaarmaking, om reden dat het document niet af of onvolledig is, tot
misvatting aanleiding kan geven. De Commissie wenst vooreerst op te
                                                                         4

merken dat het feit dat de fiches in kwestie nog worden bijgewerkt niet
automatisch voor gevolg heeft dat ze als niet-afgewerkt kunnen worden
beschouwd op een bepaald ogenblik in de tijd. Een bijwerking van een
fiche kan immers voor gevolg hebben dat er eigenlijk een nieuw
bestuursdocument ontstaat met aangepaste informatie op een later
moment. Een bestuursdocument moet als onafgewerkt worden
beschouwd wanneer binnen eenzelfde groep mensen nog voortdurend
aan het document wordt gewerkt. Wanneer een document naar een
andere afdeling of andere organisatie wordt doorgegeven en dit
document door de verlenende overheid als haar visie wordt beschouwd,
dan gaat het hier niet om een niet-afgewerkt document en is hoe dan
ook de ingeroepen uitzonderingsgrond niet van toepassing. Zelfs
wanneer het gaat om een niet-afgewerkt bestuursdocument, dan kan de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 niet
zomaar worden ingeroepen, maar is de inroepbaarheid ervan
onderworpen aan bijkomende beperkingen. Het onafgewerkt zijn moet
immers aanleiding tot misvatting kunnen geven. Het feit dat er
verschillende opties open liggen, houdt niet in dat er misvatting kan
ontstaan. Het behoort immers tot een besluitvormingsproces dat er
bepaalde keuze moeten worden gemaakt uit een geheel van mogelijke
oplossingen. Bovendien wenst de Commissie erop te wijzen dat de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 een
facultatieve uitzonderingsgrond die in het licht moet worden gehouden
van artikel 32 van de Grondwet dat uitgaat van de principiële
openbaarheid van alle bestuursdocumenten. Er is dan ook een grondige
motivering in concreto vereist vooraleer deze uitzonderingsgrond kan
worden ingeroepen. In dit geval zal er rekening mee moeten worden
gehouden dat er een sterk maatschappelijk belang is gediend met de
openbaarmaking van de gevraagde bestuursdocumenten.

Infrabel roept vervolgens ook artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april
1994 in op grond waarvan een administratieve overheid de openbaarheid
moet weigering wanneer ze afbreuk doet aan het geheim van de
beraadslagingen van de federale Regering en van de verantwoordelijke
overheden die afhangen van de federale uitvoerende macht, of waarbij
een federale overheid betrokken is. De Commissie heeft er in het
verleden al meermaals op gewezen dat deze uitzonderingsgrond
betrekking heeft op de bescherming van de individuele standpunten die
leden aan een beraadslagingsproces innemen. Deze uitzonderingsgrond
kan dan ook niet worden ingeroepen wanneer de bevraagde fiches enkel
                                                                        5

betrekking hebben op een aantal keuzemogelijkheden van investeringen
die Infrabel voorhoudt waarover vervolgens een politieke beslissing
wordt genomen en bepaalde opties gelicht worden. Het politiek
besluitvormingsproces wordt immers niet bemoeilijkt wanneer een
aantal opties worden aangeboden. Het is bovendien de wens van de
Grondwetgever geweest toen hij de openbaarheid van bestuur als
grondwetsartikel inschreef, dat de burger niet enkel kennis zou kunnen
nemen van de genomen beslissingen, maar ook van de documenten die
als grondslag dienen voor een bepaald besluitvormingsproces en dit op
een moment dat voorafgaat aan dat van de beslissing zelf. Infrabel
motiveert trouwens ook niet in concreto dat het besluitvormingsproces
zou kunnen bemoeilijkt worden. Het is vaste rechtspraak van de Raad
van State en vaste adviespraktijk van de Commissie dat geen gebruik kan
worden gemaakt van algemene formules zonder in concreto op grond
van de aanwezige inhoud in een bestuursdocument tot een motivering te
komen.

Zelfs wanneer in de fiches bepaalde individuele standpunten zouden
terug gevonden kunnen worden, dan nog kan deze uitzonderingsgrond
er niet toe leiden dat alle erin aanwezige informatie aan de openbaarheid
zou kunnen worden onttrokken. De toegang tot informatie in een
bestuursdocument kan immers slechts worden geweigerd voor deze die
onder een uitzonderingsgrond valt. Alle andere informatie in een
bestuursdocument moet vooralsnog openbaar worden gemaakt.


Brussel, 11 januari 2016.




   F. SCHRAM                                             M. BAGUET
   secretaris                                            voorzitster