Date: 12/11/2012

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2012/ADVIES-2012-97.pdf
• Copie locale: advies-2012-97.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

     Afdeling openbaarheid van bestuur




                  12 november 2012




                ADVIES 2012-97

  met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot documenten ingediend bij en opgesteld
          door de Inspectie van Financiën
                   (CTB/2012/91)
                                                                         2

   1. Een overzicht

Bij mail van 25 oktober 2012 vraagt de heer X aan het Interfederaal
Korps van de Inspectie van Financiën om een digitaal afschrift van het
    - ‘dossier de la Cellule strégique’ ontvangen door de Corps
       interfédéral de l’Inspection des Finances, SPF Justice op 3
       december 2008, waarnaar wordt verwezen in de nota van de
       Corps interfédéral de l’Inspection des Finances, SPF Justice aan de
       Minister van Justitie van 5 december 2008 (ref. IF2008/D1214);
    - advies IF2008/D552 van 12 juni 2008.

Bij mail van 26 oktober 2012 weigert de heer Pierre Reynders de toegang
door erop te wijzen dat de adviezen van de Inspectie van Financiën
vertrouwelijke documenten zijn, bestemd voor de Minister die het advies
heeft aangevraagd.

Omdat hij het niet eens is met dit standpunt, dient de heer X bij mail van
29 oktober een verzoek tot heroverweging in bij het Interfederaal Korps
van de Inspectie van Financiën. Tegelijkertijd vraagt hij de Commissie
voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.

   2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van mening dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De aanvrager heeft immers tegelijkertijd zijn verzoek tot heroverweging
bij het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën en zijn
verzoek om advies bij de Commissie ingediend.

   3. De gegrondheid van de aanvraag

   3.1. Is het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën een
       federale administratieve overheid?

Om de gegrondheid van de adviesvraag op dit punt te kunnen
beoordelen, dient te worden nagegaan of het Interfederaal Korps van de
Inspectie van Financiën een federale administratieve overheid in de zin
van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur is.
Het recht van toegang zoals gegarandeerd door artikel 32 van de
Grondwet en de wet van 11 april 1994 geldt slechts ten aanzien van
                                                                        3

bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt” (zie artikel
1, tweede lid, 2° van de wet). Een administratieve overheid wordt door
de wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een administratieve overheid
als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van
State” (zie artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).

Grondrecht als uitgangspunt

Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.

In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).

De grondwetgever had dus een zeer ruim personeel toepassingsgebied op
het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever. Gelet op het
gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever voor een zo
ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever wanneer
hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het begrip
“administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen dat
de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.

Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet

De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid van
toepassing op:
   a) de federale administratieve overheden;
   b) de administratieve overheden andere dan de federale
       administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
                                                                                      4

        gronden die tot de federale bevoegdheid behoren,                            de
        openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.

Notie (federale) «administratieve overheid»

In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
          “Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund
op artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
        Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
ttot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
        De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
         Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
                                                                                      5

        Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
         Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
        De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
        Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
        Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
        Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
        Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
        Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
                                                                                    6

                 Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
        Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
         Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”


Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.

Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare     diensten,   o.a.    de    federale   administraties)   als
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
                                                                         7

zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2009, p. 125, omschreven als “met louter adviserende bevoegdheid
belaste lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het meer bepaald om de Centrale Raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale
Arbeidsraad).

De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; S. DE SOMER, “Het begrip
administratieve overheid: stand van zaken van a never ending story”,
R.W. 2011-12, 1614-1639; A. MAST e.a., o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL,
“La notion d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ.,
2001, 78-85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm.
Publ., 1999, 236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
                                                                            8

van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.

Kwalificatie van het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën

Artikel 51 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de
financiering van de Gemeenschappen en Gewest bepaalt het volgende:
“De Gemeenschappen en de Gewesten organiseren een eigen administratieve-
en begrotingscontrole en doen daartoe een beroep op inspecteurs van Financiën
die hun ter beschikking worden gesteld en onder hun gezag staan.
De inspecteurs van Financiën stellen hun verslagen op in volle
onafhankelijkheid, en delen deze alleen mee aan de Regering waaronder zij
ressorteren.
Na akkoord van de Regeringen, organiseert de Koning, bij een in Ministerraad
overlegd besluit, het korps van de Inspectie van Financiën, de betrokkenheid
van de Gemeenschappen en de Gewesten aan het beheer ervan alsook de
terbeschikkingstelling van de inspecteurs van Financiën bij de
Gemeenschappen en Gewesten met het oog op de uitvoering van de opdrachten
die hun krachtens het eerste lid zijn toevertrouwd.”

Het Interfederaal Korps van de Inspectie van financiën is georganiseerd
bij het koninklijk besluit van 28 april 1998 tot organisatie van het
Interfederaal Korps van de Inspectie van financiën (BS 5 augustus 1998).
Het bestaat uit 61 inspecteurs van financiën (artikel 1 van het koninklijk
besluit van 28 april 1998) die de functie van begrotings- en financieel
adviseur waarnemen van de federale Regering, van de Gemeenschaps- en
Gewestregeringen en van de Colleges van de Franse en
Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissies (artikel 2 van het
koninklijk besluit). Het interministerieel Comité van de Inspectie van
financiën staat in voor het beheer van het Korps (artikelen 3 en 4 van het
koninklijk besluit).

Het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën is een organieke
administratieve overheid in de zin van artikel 14 van de wetten op de
Raad van State. Vermits het niet om een functionele administratieve
                                                                         9

overheid gaat, is het niet relevant of de handelingen die zij neemt nu al
dan niet een eenzijdig bindend karakter hebben.

Aangezien het organiseren van het Interfederaal Korps van de Inspectie
van Financiën, op grond van artikel 51, derde lid, van de bijzondere wet
van 16 januari 1989, zaak is van de Koning – zij het mits het akkoord van
de regeringen –, moet dat Korps als een federale administratieve
overheid in de zin van artikel 1, eerste lid, a), van de wet van
11 april 1994 worden beschouwd. Organiek is het Korps immers
verbonden met de federale overheid.

De Commissie is dan ook van mening dat het Interfederaal Korps van de
Inspectie van Financiën onder het toepassingsgebied valt van de wet van
11 april 1994.

   3.2 De toepasselijkheid van de uitzonderingsgronden

3.2.1. Algemeen regime

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur gaan uit van de principiële openbaarheid van
alle bestuursdocumenten. Opdat het grondwettelijk recht van toepassing
zou zijn, is wel vereist dat de gevraagde documenten bestaan. Voor zover
het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën in het bezit is van
de gevraagde documenten, is het ertoe gehouden deze openbaar te
maken. Het kan enkel de openbaarmaking weigeren wanneer het één of
meer uitzonderingsgronden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994
moet of kan inroepen en het het inroepen ervan in concreto en op
pertinente wijze motiveert.

Bovendien kan slechts informatie aan de openbaarmaking worden
onttrokken die onder een uitzonderingsgrond valt. Alle andere
informatie in een bestuursdocument dient openbaar te worden gemaakt.

Dit betekent dat voor zover een vraag om toegang betrekking heeft op
documenten die niet onder de hierna volgende uitzondering vallen,
namelijk documenten die werden toegezonden aan leden van het
Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën met het oog op het
verkrijgen van een advies, openbaar moeten worden gemaakt als geen
                                                                      10

uitzonderingsgronden kunnen of moeten inroepen en het inroepen ervan
afdoende wordt gemotiveerd.

3.2.2. Specifieke uitzondering

Ook artikel 51, tweede lid, van de bijzondere wet van 16 januari 1989
zelf bevat een beperking, aangezien erin wordt bepaald dat de
inspecteurs van Financiën hun verslagen alleen aan de Regering
waaronder zij ressorteren mogen meedelen. Daaruit volgt dat in de mate
het verzoek om toegang betrekking heeft op dergelijke rapporten, de
toegang door het Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën niet
kan worden verleend. Voor zover de vraag dan ook betrekking heeft op
het verkrijgen van een digitaal afschrift van het advies IF2008/D552 van
12 juni 2008 moet de openbaarmaking worden geweigerd. De toegang tot
het advies kan evenwel worden gevraagd aan de bestemmeling ervan, op
grond van de wet van 11 april 1994.

   3.3   Slotbemerking

Op grond van de uiteengezette analyse blijkt dat de adviezen van het
Interfederaal Korps voor de Inspectie van Financiën onder het
toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994 vallen voor zover ze in
het bezit zijn van de administratieve overheden waaraan ze werden
bezorgd. De aanvrager kan bijgevolg via de respectieve
openbaarheidswetgevingen toegang tot deze adviezen vragen bij de
bevoegde ministers.

Andere documenten, dan de adviezen, in casu documenten die het
Interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën van een federale
overheidsdienst heeft ontvangen, kunnen zowel worden opgevraagd op
grond van de wet van 11 april 1994 bij het Interfederaal Korps van de
Inspectie van Financiën als bij de federale overheidsdienst die de
documenten heeft verstrekt.

Brussel, 12 november 2012.



   F. SCHRAM                                              J. BAERT
   secretaris                                            voorzitter