Over de weigering om toegang te verlenen tot notulen van het uitvoerend comité van het Instituut voor Bedrijfsrevisoren

Date: 14/3/2011

Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2011/ADVIES-2011-24.pdf
Copie locale: advies-2011-24.pdf

Transposition

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

Afdeling openbaarheid van bestuur

14 maart 2011

ADVIES 2011-24

over de weigering om toegang te verlenen tot notulen
van het uitvoerend comité van het Instituut voor
Bedrijfsrevisoren
(CTB/2011/21)
2

1. Een overzicht

Bij brief van 2 december 2010 vroeg de heer Frank Judo om een
uittreksel uit de notulen van het uitvoerend comité van het Instituut
voor Bedrijfsrevisoren van de beslissing in verband met de looptijd van
een mandaat waarvan melding is gemaakt in een mededeling aan de
bedrijfsrevisoren van 29 maart 2010.

Omdat hij geen reactie kreeg op zijn vraag, stuurt hij op 21 februari 2011
aan het Instituut voor Bedrijfsrevisoren een verzoek tot heroverweging.
Bij brief van diezelfde dag verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot
en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.

2. Ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De vraag naar de ontvankelijkheid omvat drie deelaspecten, namelijk de
vraag of voldaan is aan de gelijktijdigheid van het verzoek tot
heroverweging en het verzoek om advies, de vraag of het gaat om een
verzoek om toegang tot een bestuursdocument en de aanvraag bijgevolg
tot een federale administratieve overheid is gericht en de vraag of een
belang moet worden aangetoond.

2.1 De gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging en het
verzoek om advies

De aanvrager heeft voldaan aan de wettelijke vereiste vermeld in artikel
8, § 2 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur op grond waarvan het verzoek tot heroverweging en het verzoek
om advies tegelijkertijd moeten gebeuren.

2.2 De vraag betreft de toegang tot een bestuursdocument waarover
een federale administratieve overheid beschikt

Om de ontvankelijkheid van de adviesvraag op dit punt te kunnen
beoordelen, dient te worden nagegaan of het Instituut voor
bedrijfsrevisoren een federale administratieve overheid in de zin van de
wet van 11 april 1994 is. Het recht van toegang zoals gegarandeerd door
artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 geldt slechts ten
aanzien van bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle
3

informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid
beschikt” (zie artikel 1, tweede lid, 2° van de wet). Een administratieve
overheid wordt door de wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (zie artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).

Grondrecht als uitgangspunt

Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.

In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).

De grondwetgever had dus een zeer ruim personeel toepassingsgebied op
het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever. Gelet op het
gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever voor een zo
ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever wanneer
hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het begrip
“administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen dat
de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.

Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet

De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
4

Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).

Notie (federale) «administratieve overheid»

In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:

“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
ttot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
5

Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgishe Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A..B..E..N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
6

de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel..
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomt zou wijzigen.

Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
7

bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2009, p. 125, omschreven als “met louter adviserende bevoegdheid
belaste lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het meer bepaald om de Centrale Raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale
Arbeidsraad).

De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
8

van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.

Kwalificatie van het Instituut voor Bedrijfsrevisoren

Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat het Instituut voor
Bedrijfsrevisoren als een administratieve overheid in de zin van artikel
14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moet worden
beschouwd (zie o.m. R.v.St., arrest nr. 187.989 van 17 november 2008,
R.v.St., arrest nr. 191.268 van 11 maart 2009; R.v.St., arrest nr. 194.180
van 15 juni 2009; R.v.St., arrest nr. 195.801 van 7 september 2009;
R.v.St., arrest nr. 205.289 van 16 juni 2010).

Het Instituut voor Bedrijfsrevisoren werd opgericht door de wet van 22
juli 1953 houdende oprichting van een instituut van de Bedrijfsrevisoren
en organisatie van het publiek toezicht op het beroep van bedrijfsrevisor.
De Raad van het Instituut heeft de bevoegdheid om eenzijdig bindende
beslissingen te nemen, o.m. inzake de toekenning en intrekking van de
hoedanigheid van bedrijfsrevisor. Aangezien het Instituut voor
Bedrijfsrevisoren als een organieke administratieve overheid kan worden
beschouwd, is het overigens niet relevant of de handelingen die zij
neemt nu al dan niet een eenzijdig bindend karakter hebben.

2.3 Het aantonen van een belang

Tenslotte moet de Commissie nog nagaan of voor het gevraagde
bestuursdocument het aantonen van een belang vereist is. In principe
moet een aanvrager die toegang wenst te krijgen tot een
bestuursdocument geen belang aantonen, tenzij hij toegang wenst tot een
document van persoonlijke aard. Voor de Commissie is het onduidelijk of
de gevraagde informatie als een “document van persoonlijke aard” moet
worden beschouwd. Volgens artikel 1, tweede lid, 3° van de wet is een
document van persoonlijke aard een “bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
9

een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen”. Voor zover dit het geval is, toont de aanvrager
niet aan dat hij een belang heeft en is de adviesaanvraag niet
ontvankelijk. Gaat het echter niet om een document van persoonlijke
aard, dan is het aantonen van een belang niet vereist en is de
adviesaanvraag wel ontvankelijk.

3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur gaan uit van de principiële openbaarheid van
alle bestuursdocumenten. Het Instituut voor Bedrijfsrevisoren kan
slechts de toegang tot een bestuursdocument weigeren als zij één of meer
uitzonderingsgronden moet of kan inroepen die zijn terug te vinden in
artikel 6 van de wet van 11 april 1994. Bovendien moet het inroepen van
een uitzonderingsgrond in concreto en op pertinente wijze worden
gemotiveerd. Voor de uitzonderingsgronden van artikel 6, § 1 moet
bovendien een belangenafweging plaatsvinden en de
uitzonderingsgronden in artikel 6, § 2 kunnen slechts worden
ingeroepen als wordt aangetoond dat de openbaarmaking afbreuk doet
aan het beschermde belang.

De Commissie wenst bovendien op te merken dat slechts de toegang kan
worden geweigerd voor de informatie die onder een uitzonderingsgrond
valt, zodat alle andere informatie wel degelijk openbaar moet worden
gemaakt.

Brussel, 14 maart 2011.

F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter