Date: 10/8/2009

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2009/ADVIES-2009-54.pdf
• Copie locale: advies-2009-54.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

    Afdeling openbaarheid van bestuur




                 10 augustus 2009




               ADVIES 2009-54

  over de weigering om toegang te verlenen tot
    verslagen van ziekenhuisombudsdiensten

                  (CTB/2009/61)
                                                                          2

   1. Een overzicht

Op 1 juli 2009 vroeg de heer X, als journalist van Brussel Deze Week om
een kopie van de jaarverslagen van de ombudsdiensten van alle Brusselse
ziekenhuizen en Brusselse overlegplatforms voor geestelijke
gezondheidszorg met betrekking tot de jaren 2004, 2005, 2006, 2007 en
2008.

Bij brief van 14 juli 2009 verwerpt dhr. C. Decoster, directeur-generaal
van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu,                Directoraat-generaal              Organisatie
Gezondheidszorgvoorzieningen, de aanvraag op grond van artikel 6, § 3,
1° en 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur.

De weigering wordt als volgt gemotiveerd:

   -   T.a.v. art. 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994: de verspreiding
       van informatie betreffende het aantal klachten, hun voorwerp,
       alsook het resultaat van de bemiddeling kunnen aanleiding geven
       tot misvatting. Deze gegevens worden namelijk niet gevalideerd
       en kunnen ook niet gevalideerd worden. Alles hangt af van hoe
       nauwkeurig de ombudspersoon in het ziekenhuis de gevraagde
       items registreert en hoe de ombudspersoon de klacht kwalificeert.
       Het zou immers al te gemakkelijk zijn om de kwaliteit van een
       zorginstelling op basis van het aantal geregistreerde klachten en
       hun voorwerp te evalueren. Evenmin kan de rendabiliteit van een
       ombudsdienst afgeleid worden uit het aantal geregistreerde
       klachten of het aantal behandelde dossiers. Bovendien varieerde
       de kwaliteit en de interpretatie van de verschillende rubrieken
       van het jaarverslag in de loop van de jaren 2004 tot 2006 enorm
       van het ene verslag tot het andere. Daardoor zal elke algemene
       analyse bijgevolg weinig beduidend zijn.
   -   T.a.v. art. 6, § 3, 2° van de wet van 11 april 1994: de
       moeilijkheden waarmee de ombudspersoon in het kader van de
       uitoefening van zijn taak wordt geconfronteerd, alsook de
       eventuele aanbevelingen om hieraan te verhelpen, zijn op
       vrijwillige     en     vertrouwelijke   basis    meegedeeld.      De
       ombudspersonen zijn immers niet verplicht om deze
       moeilijkheden en aanbevelingen mee te delen (art. 9 van het KB
                                                                       3

       van 8 juli 2003 houdende vaststelling van de voorwaarden
       waaraan de ombudsfunctie in de ziekenhuizen moet voldoen; art.
       20 van het KB van 10 juli 1990 houdende vaststelling van de
       normen voor de erkenning van samenwerkingsverbanden van
       psychiatrische instellingen en diensten).
   -   Het       directoraat-generaal       Organisatie   van      de
       Gezondheidsvoorzieningen van de FOD Volksgezondheid,
       Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu is niet de auteur
       van de gevraagde jaarverslagen.
   -   Het is mogelijk dat sommige stukken van de jaarverslagen onder
       de voorwaarden vallen van een auteursrechtelijk beschermd
       werk. In dit geval is het afleveren van een kopie niet mogelijk
       zonder de toestemming van de auteursrechthebbende.

Omdat dhr. X het niet eens is met de weigering, dient hij op 3 augustus
2009 bij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, een verzoek om advies in. Tegelijkertijd richt hij
aan de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu een verzoek tot heroverweging.

   2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie stelt vast dat de aanvrager het verzoek tot heroverweging
aan de federale administratieve overheid en het verzoek om advies aan
haar tegelijkertijd heeft ingediend, zodat aan de voorwaarde van de
gelijktijdigheid is voldaan.

De Commissie sluit niet uit – al meent ze dat de kans beperkt is – dat
sommige van de gevraagde documenten als informatie van persoonlijke
aard moeten worden gekwalificeerd. De Commissie wenst op te merken
dat enkel sprake is van een document van persoonlijke aard als het gaat
om een bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel
bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar
natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het
ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen.
Enkel voor documenten van persoonlijke aard moet de aanvrager een
belang hebben. De Commissie is van mening dat er in hoofde van een
journalist het vereiste belang aanwezig is voor de gevraagde documenten.
In een democratische samenleving vervult de pers immers een zeer
                                                                        4

belangrijke rol die uitdrukkelijk juridisch werd erkend in artikel 25 van
de Belgische Grondwet en in de rechtspraak van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens over artikel 10 van het Europees Verdrag voor
de Rechten van Mens. De pers draagt immers bij tot een democratische
controle op de werking van de instellingen en tot het publieke debat,
elementen die essentieel zijn voor een democratische samenleving.

De Commissie is bijgevolg van mening dat het verzoek ontvankelijk is.

   3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Vooreerst wenst de Commissie een misverstand uit de wereld te ruimen.
Het feit dat een document afkomstig is van een derde, verhindert niet
dat het als een bestuursdocument in de zin van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur moet worden gekwalificeerd.
Een bestuursdocument is immers “alle informatie waarover een
administratieve overheid beschikt”, waarbij onder ‘beschikken’ “in het
bezit zijn van” moet worden verstaan.

De Commissie kan niet instemmen met het argument van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu dat
artikel 6, § 3, 1° een grondslag vormt om de toegang tot de gevraagde
bestuursdocumenten te weigeren. Artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11
april 1994 bepaalt immers dat een federale administratieve overheid een
vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument mag afwijzen voor zover dat de vraag een
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking, om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven.
Opdat deze uitzonderingsgrond kan worden ingeroepen, moet dus
voldaan zijn aan een aantal cumulatieve voorwaarden. In de eerste plaats
kan deze uitzonderingsgrond maar worden ingeroepen ten aanzien van
niet afgewerkte of onvolledige bestuursdocumenten. De bedoelde
documenten die afkomstig zijn van de ombudsdiensten van de
ziekenhuizen zijn ontegensprekelijk afgewerkte documenten, zodat niet
voldaan is aan de eerste vereiste om deze uitzondering te kunnen
inroepen.

Om artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april 1994 op een rechtsgeldige
manier te kunnen inroepen moet eveneens aan enkele cumulatieve
voorwaarden zijn voldaan. Zo is in de eerste plaats vereist dat de
informatie die aan de overheid is bezorgd op vrijwillige basis werd
                                                                          5

verstrekt. In casu werd aan deze voorwaarde voldaan. Bovendien moet
de vertrouwelijkheid van de verstrekte informatie door de aanvrager
worden ingeroepen bij het verstrekken van de informatie. Er heerst geen
vermoeden van vertrouwelijkheid aangezien artikel 32 van de Grondwet
en de wet van 11 april 1994 uitgaan van het principe dat alle
bestuursdocumenten openbaar zijn. In casu toont de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu niet aan
dat de ombudsdiensten van de ziekenhuizen bij het verstrekken van hun
rapporten de vertrouwelijkheid hebben ingeroepen. Verder wordt niet
elke vorm van informatie afgeschermd door deze uitzonderingsgrond:
slechts opinies en meningen kunnen wanneer aan de voorgaande
voorwaarden is voldaan, voorwerp van niet-openbaarmaking worden.
Feiten vallen dus helemaal niet onder deze uitzonderingsgrond en zij
moeten dan ook openbaar worden gemaakt. Tenslotte betreft deze
uitzonderingsgrond een facultatieve uitzonderingsgrond, wat impliceert
dat van een administratieve overheid een afdoende motivering wordt
verwacht als zij deze uitzonderingsgrond wenst in te roepen.

Tenslotte is het weinig waarschijnlijk, dat de jaarrapporten of gedeelten
ervan kunnen worden opgevat als een werk in de zin van de wet van 30
juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten. En zelfs
als dit het geval is, dan verhindert dit slechts de mededeling in afschrift
en niet het inzagerecht noch het recht op uitleg.

Bovendien wenst de Commissie erop te wijzen dat voor zover de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu een
uitzonderingsgrond zou moeten of kunnen inroepen om bepaalde
informatie te onttrekken aan de openbaarmaking, zij alle andere
informatie in de gevraagde bestuursdocumenten die niet onder de
uitzonderingsgrond valt, openbaar moet maken.



Brussel, 10 augustus 2009.




   F. SCHRAM                                                 J. BAERT
   secretaris                                               voorzitter